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中房報記者 李文姹 北京報道

農民帶著財產進城，可操作性又多了一個選項。近日，國務院發布《關于開展農村承包土地的經營權和農民住房財產權抵押貸款試點的指導意見》（以下簡稱《意見》），農村“兩權”的抵押試點將就此展開，農民土地用益物權的財產屬性將得到盤活。

農村土地承包經營權、宅基地使用權雖然在農村是一筆財產，但無法帶到城里。“國務院對于農村‘兩權’的抵押試點，打開了制度的突破口。”中國土地勘測規劃院副總工、研究員鄒曉云在接受中國房地產報記者采訪時表示。“農村土地承包的經營權抵押貸款和農民住房財產權抵押權限的試點放開，對于農民來說，有了財產變現的途徑。不在農村務農和生活的人，可以將農村承包土地經營權和住房抵押取得現金后，做什么都可以，農民多了選擇的權利。”

“兩權”抵押試點 融資空間巨大

《意見》指出，農村承包土地的經營權抵押貸款試點主要在農村改革試驗區、現代農業示范區等農村土地經營權流轉較好的地區開展；農民住房財產權抵押貸款試點原則上選擇國土資源部牽頭確定的宅基地制度改革試點地區開展。

“兩權”抵押貸款試點地區應滿足以下條件：一是農村土地承包經營權、宅基地使用權和農民住房所有權確權登記頒證率高，農村產權流轉交易市場健全，交易行為公開規范，具備較好基礎和支撐條件；二是農戶土地流轉意愿較強，農業適度規模經營勢頭良好，具備規模經濟效益；三是農村信用環境較好，配套政策較為健全。

申萬宏源研究報告認為，“兩權”抵押融資將成為打開土地流轉后千億元市場的金鑰匙。據有關機構測算，農村土地經營權確權市場空間可達280億元，加上農村宅基地和農地使用權的確權，市場空間有望達到千億元。如果再考慮到農村土地確權之后的農村金融、農資服務等，土地流轉后市場規模更將高達數千億元。

據統計，近年來，包括北京、四川、湖南等地陸續有金融機構啟動兩權抵押貸款業務。目前包括四川、江西、山東、河南等全國已有超過20個省份的相關地區正在開展試點。截至2015年6月，贛南已發放農房抵押貸款177筆，共3165萬元。該縣還明確了“貸款戶數3000戶，貸款金額1億元”的放貸目標。

全國人大代表、中國人民銀行南京分行行長周學東曾在兩會中指出，“三農”融資難問題究其原因，源于農民貸款缺少抵押物。眾所周知，農民最主要的財產權利就是農村土地使用權和房屋財產權，而這兩項權利在抵押貸款上都受到了法律的嚴格限制。“兩權”抵押融資就是農村金融產品創新的一個突破口。

銀行處置機制是關鍵

鄒曉云強調，對于銀行來說，最大的問題是抵押物的處置權。“農村土地承包權屬于農民，農村宅基地及住房也不能隨便買賣，銀行不能強制拍賣。所以盡管允許農村‘兩權’抵押，但是不能強制銀行執行。銀行對于抵押物的處置權是其發放貸款的關鍵，因此執行起來有一定困難。”

《意見》的出臺，對于銀行來說，多一個抵押物的選項，但銀行能否接受，取決于風險和利潤空間。

“以農民住房財產權來說，農村宅基地是不允許買賣的，雖然在宅基地改革試驗區允許村集體內部流轉，但對于銀行來說，可處置的市場范圍很小，也影響抵押物價值。如果處置機制建立不起來，銀行是不會接受這類抵押物的。”鄒曉云認為，能否實現農村金融創新，“兩權”抵押的象征意義更大一些。

對于“兩權”抵押的市場空間，“農村土地‘兩權’抵押實行起來肯定有其價值，農業產業化企業比較多，農村土地承包經營權的抵押，有利于這些企業使用農村土地，開展規模化經營。農村土地承包權只要沒有到期，銀行可以對經營權進行處置，只要承包權不到期，對于經營權的轉讓就會實現收益。”中央財經大學中國銀行業研究中心郭田勇教授在接受中國房地產報記者采訪時表示。

而對于農民住房財產權抵押，“銀行會根據抵押物的限制情況和轉讓范圍來確實抵押物的價值，可處置范圍越小，抵押物的價值折扣越低。”

郭田勇還指出，今年央行幾次針對三農的定向降準，釋放了農業貸款的資金流動性，加之兩權抵押的試點開展，會進一步促進農業貸款比重。

相關法律需配合修改

《意見》中還指出，試點涉及突破《中華人民共和國物權法》第一百八十四條、《中華人民共和國擔保法》第三十七條等相關法律條款，由國務院按程序提請全國人大常委會授權，允許試點地區在試點期間暫停執行相關法律條款。

這意味著，試點成功后，如果試點經驗在全國推廣，《物權法》和《擔保法》將需要修改。《物權法》明確規定農村宅基地使用權不得抵押，因此根據“房地一體、地隨房走”的建筑物抵押基本原則，農村住房無法實現抵押。

《擔保法》明確禁止以耕地、宅基地、自留地、自留山等集體所有的土地使用權抵押。最高人民法院相關司法解釋也明確規定，家庭承包的土地承包經營權抵押無效。因此，以法律明令禁止抵押的農村土地使用權進行抵押，在現行農村土地管理法律體系下無疑是不合法的。

周學東以江蘇省的實踐經驗指出，銀行業機構普遍對農村土地抵押融資持有疑慮。比如商業銀行盡管很支持改革創新，但是它們也是有顧慮的，認為試點雖然符合黨的十八大精神和三中全會決定，但是在法律沒有修改的情況下，具體合同的簽訂和糾紛的處置只能適用原有法律法規的規定，黨和政府的文件不能替代法律條款的規定，兩者的效力是完全不同的。當出現糾紛訴諸司法時，法院依據現有法律規定進行審判，則抵押合同無效，銀行的抵押權無法得到保護，權利難以主張，抵押合同關系難以得到法律的支持和保護。